为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防范机制建设，财政部于2012年11月29日下发了《财政部关于印发<行政事业单位内部控制规范（试行）>的通知》，自2014年1月1日起在全国行政事业单位施行。现对《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《单位内部控制》）作如下要点解读。

       一、背 景

      近年来，由于内控制度建设无法满足行政事业单位各项管理的要求，有些行政事业单位出现了管理制度设计不完善，实际执行无法到位，财务监督形式化等问题，具体表现为：

      （一）对内部控制的认识不够

      大部分行政事业单位的负责人对内部控制不够重视。在实际工作中，财务部门仅仅充当“出纳员”的角色，只负责日常财务处理，没有真正起到理财的作用。比如，很多单位内部控制的领导认为行政事业单位的资金主要来源于财政预算拨款，不需要进行资金管理，只要按规定编好预算、取得资金和使用资金就可以了。这种不够端正的认识直接影响了内部控制工作的实际效果。

      （二）内部控制环境不完善

      行政事业单位内部控制环境的不完善主要表现在：

      一是单位内部分工不明确，各部门没有定岗定责，没有坚持不相容职务的分离和互相牵制，以达到会计内控的目的；

      二是没有依据《内部会计控制规范》与《会计法》，结合有关部门加强行政事业单位的财务管理；

      三是内部监督较弱，内部审计部门或者内部审计人员对单位内部控制的执行、财务管理情况检查和监督流于形式等。

      （三）没有建立符合本单位特点的内控制度

      有些单位由于内控制度不完善，在实际操作中仅凭经验、口头文件办事，这样往往分不清责任，容易造成同事之间的矛盾。还有一些单位虽然制定了一些会计内控制度和办法，却因陈旧滞后、不完整等原因没有执行，有等于没有。

      鉴于上述问题的存在，迫切需要建立一套行政事业单位的内部控制制度，从制度层面的角度来堵塞资金管理的漏洞、消除隐患，防范行政事业单位的重大经济活动风险。

      二、什么是单位内部控制？

      答：《单位内部控制》第三条规定：“本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。

      三、制定和实施《单位内部控制》的依据是什么？

      答：制定和实施《单位内部控制》主要依据是《中华人民共和国会计法》和《中华人民共和国预算法》。具体为：

      1．会计法

      《会计法》第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（1）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（2）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（3）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（4）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”

      2.预算法及预算实施条例

      (1)《中华人民共和国预算法》（主席令〔1994〕21号）规定，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。

      (2)《预算法实施条例》（国务院令186号）第三十八条规定：各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。

      四、制定和实施《单位内部控制》的意义是什么？

      答：内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要的制度安排，是行政事业单位治理的基石。实施好内部控制，对于提高单位管理水平，改进公共服务的质量和效率，规范财经秩序，建设服务性政府都具有重要意义。主要表现在以下两个方面：

      1.实施内控规范，有利于推动廉洁高效、人民满意的服务型政府的建设。党的十八大明确指出：要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要求规范公共权力的运行，加强对行政权力的监督。习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。李克强总理指出，要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。实施内控规范，建立完善的内部控制制度，对于建立健全权力运行的制约和监督体系，“关口前移”，减少自由裁量权的空间和余地，用制度来限制权力的滥用具有重要的促进作用。

      2.实施内控规范，有利于提高行政事业单位内部管理水平。行政事业单位作为公共服务的提供者和社会事务的监管者，代表着党和政府履行相关职能，在推动经济社会发展过程中起着至关重要的作用。能否有效地履行职能，关键在于是否具备较高的管理水平。目前，我国行政事业单位内部控制总体上还是比较薄弱，突出表现在：对绩效重视不足，内部控制意识不强；预算编制不够科学，预算约束软化；未广泛开展以内部控制为主体的审计，监督力度不够。内控规范是提高行政事业单位管理水平的有效途径。借助信息化手段，将预算管理、资产管理、财务管理等整合到统一的平台，加强对单位层面和业务层面的内部控制，变事后监督为事前防范、事中控制和事后监督,确保财务记录、财务报告信息和其它管理信息的及时、可靠、完整，强化对绩效的考核和监督。掌握好、使用好内部控制这一有力的武器，能够保障制度的执行，增强单位防范风险的能力，促进行政事业单位规范化、科学化管理。

      五、《单位内部控制》的适用范围是什么？

      答：《单位内部控制》第二条明确规定：“本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位经济活动的内部控制。”概括地讲，我国所有各级各类行政事业单位（纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位除外）都应当执行《单位内部控制》,从风险管控的角度规范行政事业单位的经济活动。

      六、行政事业单位内部控制的目标是什么？

      答：《单位内部控制》第四条规定，行政事业单位内部控制的目标包括以下五个方面：

      1.合理保证单位经济活动合法合规；

      2.合理保证资产安全和使用有效；

      3.合理保证财务信息真实完整；

      4.有效防范舞弊和预防腐败；

      5.提高公共服务的效率和效果。

      七、行政事业单位建立和实施内部控制应遵循哪些原则？

      答：内部控制原则是行政事业单位在建立和实施内部控制过程中需要遵循的基本要求。单位应当在内部控制原则的指导下，根据自身实际情况，建立和实施内部控制。《单位内部控制》第五条规定，行政事业单位建立和实施内部控制应当遵循以下四项基本原则：

      1.全面性原则。内部控制应当贯穿行政事业单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

      2.重要性原则。在全面控制的基础上内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。

      3.制衡性原则。相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。所谓制衡就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。行政事业单位应当确保经济活动的决策、执行、监督相互分离，确保不相容岗位相互分离和制约，确保单位内部各有关部门或岗位之间加强沟通协调和实行相互监督，确保履行内部监督检查职能的部门能够独立、客观、公正地开展监督检查工作。

     4.适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高不断修订完善。建立和实施内部控制是一项个性化的工作，内部控制应当与单位性质、业务范围、经济活动的特点、风险水平以及所处内外环境等相适应相匹配，并且符合成本效益原则的要求。

     八、行政事业单位内部控制规范的主要内容及框架是什么？

      答：《单位内部控制》共六章六十五条，分别是：总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则。主要包括：

     1．单位层面内部控制

     （1）建立内部控制的组织架构；

     （2）建立内部控制的工作机制；

     （3）对内部控制关键工作人员的要求；

     （4）编制财务信息的要求；

     （5）运用现代科技手段加强内部控制。

     2．业务层面内部控制（上）

      （1）预算业务控制；

      （2）收支业务控制；

      （3）合同控制。

      3．业务层面内部控制（下）

      （1）政府采购业务控制；

      （2）资产控制；

      （3）建设项目控制。

     ４.评价与监督

      （1）建立健全内部监督制度；

      （2）对内部控制的内部监督；

      （3）对内部控制的外部监督。

     九、行政事业单位内部控制特点是什么？

      答：一是根据单位特点构建内部控制，针对性强，二是根据单位主要业务构建内部控制，操作性强，三是引入风险防范机制，规范单位管理。

     十、单位负责人对单位内部控制的建立健全和有效实施的负有哪些职责？

      答：《中华人民共和国会计法》（主席令[1999]第24号）第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”《单位内控规范》第六条明确规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责”。单位负责人在内部控制体系的建立、体系的运行和监督管理方面应当发挥领导作用、承担总责任。第一，单位负责人应当在内部控制体系的建立上负起统一领导和统一指挥的职责。第二，单位负责人应对内部控制体系的有效运行负最终责任。第三，单位负责人应当对内部控制建立和执行的有效监督管理负责。

     十一、单位应当如何组织开展内部控制工作？

      答：单位应当根据《单位内部控制》建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括七个步骤：

      1.梳理单位各类经济活动的业务流程；

      2.明确业务环节；

      3.系统分析经济活动风险；

      4.确定风险点；

      5.选择风险应对策略；

      6.建立健全单位各项内部管理制度；

      7.督促相关工作人员认真执行。

     十二、内部控制与政府会计准则的关系是什么？

     答：二者作用互补，缺一不可。政府会计准则解决的是账务规范处理，解决不了假账真算问题，政府会计准则的有效实施，需要内控制度作保证，内部控制规范体系对虚假交易的监督更有效果，实施内控目标离不开会计准则的有效实施。二者是保证会计质量的两道防线。差别在于政府会计准则要求统一，规范内部控制没有绝对的衡量标准，是相对的。